電力體制改革 十年成敗論

2002年到2012年，電改5號文發(fā)布后的十年里，電力行業(yè)發(fā)生了很多變化，這些變化讓各方開始重新審視電改和5號文。

5號文后最大的變動(dòng)來自廠網(wǎng)分離。當(dāng)時(shí)，按照5號文的要求，國家電力公司拆分為“兩網(wǎng)、五公司”七大電力巨頭。

然而拆分后隨即出現(xiàn)了令人尷尬的局面，由于1999年國家曾作出三年內(nèi)不上大的電力項(xiàng)目的決定，導(dǎo)致在2002年后，缺電現(xiàn)象開始凸顯。直至2004年，爆發(fā)大規(guī)模的全國性電荒。

此后，2008年和2011年再次爆發(fā)大規(guī)模電荒。兩次電荒都直指煤價(jià)的上漲，不同的是，2008年那次，主要是裝機(jī)不足，而2011年的電荒，則為發(fā)電企業(yè)積極性低迷。

十年內(nèi)，發(fā)生3次大規(guī)模的電荒，很多人開始將其與2002年的電改方案聯(lián)系在一起來分析看待，其觀點(diǎn)主要是電改的執(zhí)行過于落后，在煤炭完全市場化放開的同時(shí)，電力行業(yè)的價(jià)格并未實(shí)現(xiàn)市場化，導(dǎo)致了煤炭價(jià)格和上網(wǎng)電價(jià)以及銷售電價(jià)的不對稱。

對此，在2004年電荒后，國家發(fā)改委提出了緩解局面的“煤電聯(lián)動(dòng)”機(jī)制，即以不少于6個(gè)月為一個(gè)煤電價(jià)格聯(lián)動(dòng)周期，若周期內(nèi)平均煤價(jià)較前一個(gè)周期變化幅度達(dá)到或超過5%,便將相應(yīng)調(diào)整電價(jià)。

但是，煤電聯(lián)動(dòng)在8年內(nèi)只聯(lián)動(dòng)了4次，而且都是在電荒時(shí)期，規(guī)定的時(shí)間和范圍要求并未按照規(guī)定執(zhí)行。同時(shí)，煤電聯(lián)動(dòng)的出現(xiàn)，雖然緩解了煤電矛盾，但卻將電力的市場化進(jìn)程一再推遲。“國家發(fā)改委對電力價(jià)格采取統(tǒng)購包銷的方式，限定兩頭的發(fā)電上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)，對電網(wǎng)企業(yè)的輸配電價(jià)實(shí)行價(jià)差，這就導(dǎo)致了電力市場難以放開。”劉紀(jì)鵬對本報(bào)記者表示，開放的電力市場應(yīng)該是放開兩頭，監(jiān)管中間，即讓上網(wǎng)電價(jià)和銷售電價(jià)以買方和賣方的形成直接交易，國家有關(guān)部門只需要對中間的輸配價(jià)格進(jìn)行定價(jià)和監(jiān)管。

然而，競價(jià)上網(wǎng)舉步維艱的同時(shí)，煤電聯(lián)動(dòng)的政府調(diào)控定價(jià)，再次為電力價(jià)格的市場化設(shè)立了新的障礙。

除了電荒，在5號文發(fā)布后，還有三件事情影響著電改的進(jìn)程。

2003年，具有正部級編制的國家電監(jiān)會(huì)成立，開始對電力行業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，然而，這個(gè)具有和電監(jiān)會(huì)及保監(jiān)會(huì)同樣權(quán)力的機(jī)構(gòu)卻并沒有如建立之初的絕對權(quán)力。對于電監(jiān)會(huì)而言，最大的電價(jià)監(jiān)管，始終在國家發(fā)改委手中。

一位不愿具名的電監(jiān)會(huì)內(nèi)部人士甚至向本報(bào)記者抱怨稱，現(xiàn)在的電監(jiān)會(huì)的權(quán)力只是向電力企業(yè)核發(fā)市場準(zhǔn)入證，對于價(jià)格監(jiān)管始終沒有實(shí)權(quán)。

不僅如此，電改方案設(shè)計(jì)屬多頭設(shè)計(jì)，發(fā)改委、能源局、電監(jiān)會(huì)，甚至國資委等部門，都在主導(dǎo)撰寫具體的電改方案。

另外一個(gè)影響電改進(jìn)程的事件是電網(wǎng)的主輔分離，在2003年完成廠網(wǎng)分離后，即進(jìn)入主輔分離階段，然而由于2004年的電荒和2008年的冰災(zāi)，對于主輔分離的推進(jìn)出現(xiàn)了多種意見和界定。

引發(fā)爭議最大的事件即2008年國網(wǎng)提出的輔業(yè)界定和2009年國網(wǎng)收購許繼平高一事。

2007年之前，電力輔業(yè)改革的方案一直由當(dāng)時(shí)的電力改革領(lǐng)導(dǎo)小組擬定，2007年后，改由國資委主導(dǎo)，后者并于當(dāng)年提交《電網(wǎng)主輔分離改革及電力設(shè)計(jì)、施工企業(yè)一體化重組方案》，方案基本按照5號文中的規(guī)定，明確除電網(wǎng)必要的電力科研機(jī)構(gòu)外，其他有關(guān)電力設(shè)計(jì)、修造、施工等輔助性業(yè)務(wù)單位，都要與電網(wǎng)企業(yè)脫鉤，從電網(wǎng)剝離。

2002年—2012年，電力行業(yè)的往日與今昔錯(cuò)綜交織。

從廠網(wǎng)分離、電監(jiān)會(huì)成立，到輔業(yè)剝離、區(qū)域電網(wǎng)設(shè)立分部，電力行業(yè)的分分合合無不滲透著2002年電改“5號文”的影響。

那份近萬字的電力體制改革方案，謀定了中國電力行業(yè)未來的發(fā)展方向，然而，十年過去，以“打破壟斷，引入競爭”為主要目標(biāo)的這場改革，究竟進(jìn)展如何?我們又應(yīng)如何評價(jià)這場改革?

輸配分開，有沒有必要?

作為電力體制改革四步走計(jì)劃的第三步，當(dāng)前正面臨來自各方較大的爭議。

日前有媒體報(bào)道稱，國家電網(wǎng)公司總經(jīng)理劉振亞首次公開表態(tài)，認(rèn)為“應(yīng)堅(jiān)持現(xiàn)有輸配一體化、調(diào)度和電網(wǎng)一體化的格局”。

然而，按照2002年既定的“電改方案”即業(yè)內(nèi)通稱的5號文，則要求電網(wǎng)企業(yè)逐步對配電業(yè)務(wù)實(shí)行內(nèi)部財(cái)務(wù)獨(dú)立核算，從而實(shí)現(xiàn)電網(wǎng)企業(yè)輸配分開的重組。同時(shí)，對輸配電價(jià)也進(jìn)行獨(dú)立核算，并最終形成上網(wǎng)電價(jià)、輸電電價(jià)、配電電價(jià)和終端銷售電價(jià)的四類電價(jià)。

是按電改方案繼續(xù)推進(jìn)，還是順應(yīng)相關(guān)電力企業(yè)的“意見”?電改又一次出現(xiàn)方向的搖擺。類似的“認(rèn)識(shí)”沖突，在電改的十年推進(jìn)中，并不鮮見。

甚至于，在“5號文”的設(shè)計(jì)之初，同樣存在著“向左走，還是向右走”的分歧。